di: Francesca Albanese, Jalal Al Husseini, Diana Buttu, Michael Dumper, Ardi Imseis, Damian Lilly, Mouin Rabbani, Lex Takkenberg,  

Jadaliyya, 12 novembre 2022.   

È di nuovo il momento in cui i quasi 30.000 dipendenti, per lo più palestinesi, dell’Agenzia delle Nazioni Unite per il Soccorso e l’Occupazione dei Rifugiati Palestinesi nel Vicino Oriente (UNRWA) si chiedono se riceveranno lo stipendio per il resto dell’anno. Per molti anni, l’UNRWA ha lottato con una crisi finanziaria sempre più grave, dovuta a un modello di finanziamento che rappresenta uno squilibrio tra ciò che le Nazioni Unite si aspettano che l’agenzia fornisca – istruzione, assistenza sanitaria, soccorso e servizi sociali per i 6,4 milioni di rifugiati palestinesi e altre persone registrate a Gaza, in Giordania, Libano, Siria e Cisgiordania – e la natura prevalentemente volontaria dei contributi degli Stati membri. L’anno scorso una conferenza internazionale ha tentato di incrementare il sostegno all’UNRWA, ma è stata ampiamente inconcludente. In vista dello sviluppo di una nuova strategia a medio termine da parte dell’UNRWA e dell’imminente rinnovo del mandato dell’agenzia alla fine dell’anno, sono stati commissionati diversi studi, anche dall’agenzia, da un importante donatore – purtroppo non ancora pubblicati – e dal MAS, un thinktank palestinese.

In qualità di ex funzionari dell’UNRWA e/o di autori di molti di questi e altri studi sui rifugiati palestinesi (qui, qui, qui e qui) e sull’UNRWA (qui, qui, qui e qui), riteniamo che superare i ricorrenti problemi finanziari dell’UNRWA sia possibile, ma che ciò richieda un’evoluzione graduale ma radicale del modo in cui l’agenzia interpreta e attua il proprio mandato e del modo in cui la comunità internazionale fornisce il proprio sostegno per rispondere ai suoi obblighi. Al centro di tutto ciò c’è la necessità di sfatare un mito persistente, che ha cementato l’eccezionalismo palestinese e ha tenuto l’agenzia in ostaggio in una situazione in cui è significativamente limitata nel fornire i servizi critici ai rifugiati.

Il mito deriva dal modo in cui l’UNRWA ha interpretato il suo mandato in mezzo a preoccupazioni politiche e finanziarie. L’agenzia si considera un’agenzia umanitaria che fornisce sviluppo umano e servizi umanitari, compresa la protezione, ma, come articolato in dichiarazioni ufficiali anche sul suo sito web, ritiene di non avere l’autorità di cercare soluzioni durature per i rifugiati che rientrano nel suo mandato. Questa interpretazione non è in linea con i mandati originari dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (UNGA) e con quanto l’agenzia ha effettivamente fatto. È anche uno dei fattori chiave che ha reso così difficile cambiare l’approccio dell’Agenzia e, di conseguenza, portarla su una base finanziaria più solida.

Come si è arrivati a questo? L’UNRWA è stata istituita su iniziativa di un organismo delle Nazioni Unite creato un anno prima per affrontare le conseguenze della guerra arabo-israeliana del 1948: la Commissione di Conciliazione delle Nazioni Unite per la Palestina (UNCCP). L’istituzione dell’UNCCP da parte dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel dicembre 1948 fu la principale risposta dell’ONU alla guerra e al modo in cui era stata condotta. La guerra aveva provocato lo sfollamento forzato, l’espropriazione e la denazionalizzazione di massa di circa 750.000 arabi di Palestina (senza contare gli sfollati interni in quello che è diventato lo Stato di Israele). Secondo le norme di diritto internazionale applicabili all’epoca, queste azioni furono il risultato di una serie di atti illeciti a livello internazionale, tra cui crimini di guerra e crimini contro l’umanità. Nella risoluzione che istituì l’UNCCP, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite affermò che i rifugiati avevano diritto al ritorno alle loro case originarie o al reinsediamento altrove se non erano disposti a tornare, oltre che a un risarcimento. L’UNCCP doveva cercare una risoluzione globale del conflitto in conformità con le direttive dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, anche per quanto riguarda la questione dei rifugiati.

Composto da Francia, Turchia e Stati Uniti, l’UNCCP cercò di convincere il governo israeliano ad accettare il rimpatrio dei rifugiati. Non riuscendo a raggiungere questo obiettivo, meno di un anno dopo cambiò marcia e iniziò a esplorare le opportunità di integrazione locale dei rifugiati nei Paesi e nei territori in cui avevano trovato inizialmente rifugio. Ciò coincise con la decisione delle ONG internazionali che avevano fornito la prima risposta di emergenza all’afflusso di rifugiati di terminare le loro missioni. Per affrontare entrambe le questioni, e su raccomandazione dell’UNCCP, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite istituì l’UNRWA con il duplice mandato di continuare l’assistenza umanitaria (“Soccorso”) e di fornire sostegno all’integrazione locale e al reinsediamento limitato (“Occupazione”) come alternativa, sebbene formalmente senza compromettere il ritorno e il risarcimento (si veda il preambolo della risoluzione). In quanto tali, sia l’UNCCP che l’UNRWA hanno ricevuto il mandato di cercare soluzioni durature alla questione dei rifugiati (il ritorno volontario, l’integrazione locale e il reinsediamento in Paesi terzi sono le principali soluzioni durature ai problemi dei rifugiati).

In seguito, l’UNCCP concentrò i suoi sforzi sulla raccolta dei registri delle proprietà palestinesi, al fine di facilitare la restituzione e il risarcimento ogni volta che ciò sarebbe stato possibile. Nel 1964, dopo aver completato il suo meticoloso lavoro su questi documenti, l’UNCCP ha sospeso le sue attività. Da allora è rimasto di fatto inoperoso.

Nel frattempo, i vincoli politici avevano plasmato in modo critico il mandato dell’UNRWA. Solo pochi anni dopo la sua istituzione, l’agenzia fu costretta ad abbandonare i programmi di ‘Occupazione’, soprattutto a causa delle obiezioni dei governi arabi ospitanti e degli stessi rifugiati a qualsiasi tentativo di perseguire un’integrazione locale de facto, vista come una minaccia al diritto al ritorno. A metà degli anni Sessanta, l’UNRWA si era astenuta dal riempire il vuoto lasciato dall’UNCCP, a causa dell’opposizione di Israele e dei suoi principali sostenitori. L’agenzia è stata accusata di alimentare le speranze dei rifugiati di tornare alle loro case e proprietà originarie, perpetuando così, apparentemente, il conflitto israelo-palestinese e quello più ampio arabo-israeliano. Per gli accusatori, c’era un’accettazione di fondo del fatto che Israele non avrebbe mai permesso un tale ritorno, nonostante le prescrizioni del diritto internazionale che lo impongono. Questo spiega perché l’Agenzia sostiene che il suo mandato non include la ricerca di soluzioni durature per i rifugiati.

In questo modo, i rifugiati palestinesi sono diventati l’unica categoria di rifugiati senza un’istituzione che si consideri responsabile della promozione di soluzioni durature alla loro condizione. Di conseguenza, i rifugiati, la leadership palestinese e i governi ospitanti vedono nell’esistenza dell’UNRWA e nei servizi che fornisce la prova che la situazione irrisolta dei rifugiati rimane una responsabilità internazionale. Pertanto, qualsiasi discussione sul mandato e sulle funzioni dell’agenzia che possa comportare una possibile riduzione o un cambiamento nella fornitura di servizi è stata osteggiata dai rifugiati (e dai governi ospitanti), che la vedono come una minaccia al loro diritto al ritorno e alla responsabilità delle Nazioni Unite. A livello di governance dell’UNRWA – donatori, governi ospitanti e Governo della Palestina (GOP)/Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP)/Autorità Palestinese (AP) – ciò significa che non sono state prese in considerazione proposte significative di adeguamento dei programmi o del modus operandi dell’agenzia.

Per uscire da questa situazione di stallo, proponiamo un’evoluzione radicale ma graduale della direzione strategica dell’UNRWA, che passi dal sostegno ai bisogni umanitari e allo sviluppo umano di base a una risposta globale su tutti gli aspetti della questione dei rifugiati palestinesi, compresa una maggiore attenzione alla protezione e al perseguimento di soluzioni durature. In questo modo, l’UNRWA potrebbe:

1. Operare nell’ambito del mandato generale che l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha conferito sia all’UNCCP che all’UNRWA per assistere e proteggere i rifugiati palestinesi, anche attraverso il perseguimento di soluzioni durature. Con la scomparsa dell’UNCCP, spetta all’UNRWA assumerne alcune funzioni in conformità con l’imperativo umanitario di colmare il divario tra protezione e soluzioni durature. È importante notare che l’Agenzia non deve aspettare le direttive dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite per farlo. Il suo mandato è flessibile e in passato l’Agenzia ha intrapreso azioni di propria iniziativa che sono state approvate a posteriori dall’Assemblea;
2. Allinearsi più strettamente al suo mandato originale e ad alcune delle sue pratiche relative alle soluzioni adottate nel corso degli anni, tra cui il continuo sostegno alla partecipazione socio-economica dei rifugiati nei Paesi ospitanti, i “servizi di collocamento” che aiutano i rifugiati ad accedere a una vita migliore nei Paesi del Golfo e il sostegno ad hoc per il reinsediamento dei rifugiati, anche per il ricongiungimento familiare;
3. Rafforzare il suo ruolo attuale nella protezione dei diritti dei rifugiati palestinesi, sostenendo la tutela dei loro diritti più critici, tra cui quelli civili, culturali, economici, politici e sociali, nonché quelli relativi al ritorno, alla restituzione e al risarcimento. In questo contesto, il sistema di registrazione dell’UNRWA ha il potenziale per diventare il deposito centrale delle prove delle rivendicazioni storiche dei rifugiati. Ciò avrebbe un enorme impatto simbolico e pratico per i rifugiati, soprattutto quando il sistema di registrazione sarà armonizzato e sincronizzato con i registri dell’UNCCP. Quest’ultimo potrebbe collegare le perdite e i danni subiti dalle proprietà nel 1947/1949 ai singoli rifugiati e alle loro famiglie/discendenti;
4. Allinearsi più strettamente al regime globale dei rifugiati come articolato nella Dichiarazione di New York sui rifugiati e i migranti (NYD) del 2016 e nel Patto globale sui rifugiati (GCR) del 2018, ponendo fine all’eccezionalismo palestinese. La Dichiarazione di New York, adottata all’unanimità dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e applicabile a tutti i rifugiati, compresi quelli palestinesi, afferma che qualsiasi risposta alle situazioni dei rifugiati deve includere una combinazione di assistenza umanitaria, protezione internazionale e soluzioni durature. Inoltre, il NYD raccomanda per ogni situazione di rifugiato, comprese quelle prolungate, l’elaborazione di un quadro globale di risposta ai rifugiati (CRRF) elaborato attraverso un approccio multi-stakeholder. Riteniamo che debba essere sviluppato un CRFF per i rifugiati palestinesi. Avrebbe il potenziale per rivitalizzare il discorso a sostegno dei diritti dei rifugiati palestinesi non soddisfatti e per ravvivare un fronte comune tra i Paesi ospitanti, i rifugiati e la leadership palestinese. Il GCR elabora questo aspetto in modo più dettagliato, chiarendo tra l’altro che l’assistenza ai rifugiati dovrebbe essere fornita attraverso fornitori di servizi nazionali e locali e che dovrebbero essere evitati “sistemi paralleli”, come i programmi UNRWA per l’istruzione e la salute.
5. Colmare il vuoto di soluzioni durature lasciato dall’effettiva scomparsa dell’UNCCP. I rifugiati palestinesi hanno bisogno e meritano, come tutti gli altri rifugiati, un’entità internazionale impegnata non solo a sostenere le loro esigenze umanitarie, ma anche a sostenere i loro diritti umani, tra cui il ritorno, la restituzione e il risarcimento, nonché a facilitare altre soluzioni durature che i rifugiati potrebbero voler perseguire. Si tratta di diritti inalienabili e inderogabili, che si sono rafforzati con il passare del tempo e l’ulteriore progresso del diritto internazionale.

Il diritto internazionale e la responsabilità unica e permanente delle Nazioni Unite sulla questione della Palestina rendono la comunità internazionale giuridicamente, politicamente e moralmente obbligata a sostenere una reinterpretazione del mandato dell’UNRWA che le consenta di rispondere in modo completo ai bisogni e ai diritti dei rifugiati. L’attuazione di questo cambiamento potrebbe anche aprire la strada a una più ampia riconsiderazione del modus operandi dell’Agenzia, abbandonando la fornitura parallela di alcuni servizi e riducendo così il divario tra entrate e uscite.

La situazione dei rifugiati palestinesi, sfollati nel 1947/49 e nel 1967 e ancora senza una soluzione giusta e duratura, è fondamentalmente una questione politica che coinvolge i diritti civili, politici, nazionali, economici, sociali e culturali. Richiede una soluzione in linea con il diritto internazionale, che indirettamente farà avanzare le prospettive di una più ampia soluzione pacifica. Avvicinarsi ai rifugiati palestinesi e all’UNRWA solo attraverso il quadro umanitario e dello sviluppo umano, come l’ONU ha fatto per la maggior parte del suo impegno su questo tema, è immorale e ingiusto. È un tradimento della continua responsabilità delle Nazioni Unite per la questione della Palestina fino a quando non sarà risolta in tutti i suoi aspetti in conformità con il diritto internazionale.

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Traduzione a cura di AssoPacePalestina

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